Δημόσια Διοίκηση και Δημοκρατία: Όψεις μίας πολυεπίπεδης σχέσης

Αικ. Ζαφείρη – Καμπίτση
Επιτ. Γεν. Διευθυντού ΟΑΕΕ – ΤΑΕ
τ. Προέδρου του Δ.Σ. του Τ.Α.Π.-Ο.Τ.Ε.

«…Η  προσέγγιση της Δ.Δ. στο πλαίσιο του ευρύτερου θεσμικού και πολιτικού περιβάλλοντός της, παρέχει τη δυνατότητα για πληρέστερη κατανόηση κρίσιμων πτυχών της λειτουργίας της, οι οποίες δεν είναι πάντοτε ορατές δια γυμνού οφθαλμού. Κομβική σημασία αποκτά εν προκειμένω η διάσταση της νομιμοποίησης της διοικητικής δομής, η οποία είναι, στην κυριολεξία, «νομιμοποίηση εκ των αποτελεσμάτων». Η απώλεια της νομιμοποίησης αυτής πλήττει τη θεσμική αξιοπιστία του πολιτικού συστήματος και δοκιμάζει τα όρια αντοχών της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Αποδεικνύεται, ωστόσο, ότι η τελευταία διαθέτει….»   1. ΕΙΣΑΓΩΓΗ  Η συνηθέστερη αντιμετώπιση της Δημόσιας Διοίκησης από την επιστήμη είναι ίσως αυτή ενός εν πολλοίς αυτόνομου θεσμικού μηχανισμού, που εντάσσεται στην εκτελεστική λειτουργία. Στο επίκεντρο της εν λόγω προσέγγισης βρίσκεται η οργάνωση και η λειτουργία των επιμέρους διοικητικών δομών και η αξιολόγηση της ποιότητας και της αποτελεσματικότητάς τους. Η προσοχή στρέφεται έτσι ιδίως στο «εσωτερικό» της Δημόσιας Διοίκησης (Δ.Δ.), καθώς και στους τρόπους που μπορούν να βελτιώσουν την παραγωγικότητά της. Στόχος της μελέτης είναι να διερευνήσει τις βασικότερες όψεις της Δ.Δ. ως θεσμού ενταγμένου στο ευρύτερο πολιτικό σύστημα και να αναδείξει τον καθοριστικό ρόλο της στην πραγματική λειτουργία του σύγχρονου κοινοβουλευτικού πολιτεύματος, όπως αυτό έχει διαμορφωθεί στη χώρα μας. Η προσέγγιση αυτή αναδεικνύει, πιθανόν, πτυχές της βαθύτερης θεσμικής λογικής που διέπει τη λειτουργία της Δ.Δ., οι οποίες δεν είναι πάντοτε ορατές δια γυμνού οφθαλμού. Το θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον στο οποίο καλείται η Δ.Δ. να επιτελέσει τον ρόλο της προδιαγράφεται εν πολλοίς από το Σύνταγμα. Πρόκειται στην ουσία για το δημοκρατικό και κοινοβουλευτικό πολίτευμα, όπως αυτό νοείται συνταγματικά και έχει διαμορφωθεί στην πράξη κατά την περίοδο της μεταπολίτευσης. Το κοινωνικό κράτος δικαίου, τα θεμελιώδη ατομικά, κοινωνικά και πολιτικά δικαιώματα, η διάκριση των λειτουργιών και οι θεσμικές όψεις της κοινωνικής δημοκρατίας συνιστούν τη συνταγματική νομιμότητα που οριοθετεί και προσανατολίζει τη δράση της Δ.Δ. τόσο στο πλαίσιο του παραδοσιακού της ρόλου ως μηχανισμού της εκτελεστικής λειτουργίας, όσο και ως παράγοντα της νομοθετικής λειτουργίας. Η σχέση ανάμεσα στη Δημοκρατία και τη Δ.Δ. αποδεικνύεται σύνθετη και πολυεπίπεδη: Στον λειτουργικό πυρήνα της σχέσης αυτής βρίσκεται, εν πρώτοις, αυτονόητα, η απόλυτη υποταγή της τελευταίας στις θεμελιώδεις αρχές του κράτους δικαίου και του κοινωνικού κράτους. Επιπλέον, όμως, η θεσμική ποιότητα της σύγχρονης Δημοκρατίας και, συνακόλουθα, το επίπεδο πολιτικού πολιτισμού, κρίνεται από την ουσιαστική νομιμοποίηση που συγκεντρώνει η Δ.Δ., πρωτίστως ως φορέας άσκησης δημόσιων πολιτικών. Η νομιμοποίηση αυτή δεν εξαντλείται σε μια διαδικαστική διάσταση (τήρηση της νομιμότητας), αλλά εξαρτάται, ολοένα και περισσότερο, από την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων, την αποτελεσματικότητα της δράσης και την ορθολογική οργάνωση και λειτουργία των διοικητικών δομών. Η νομιμοποίηση αφορά εν προκειμένω όχι τους φορείς, όπως συμβαίνει με τα αιρετά όργανα της κρατικής εξουσίας, αλλά την ίδια τη διοικητική δράση, δηλαδή τις εκροές του διοικητικού συστήματος. Οι απαιτήσεις στο πεδίο αυτό είναι μάλιστα αυξημένες, λόγω ιδίως του εγγενώς πολύπλοκου και σύνθετου παγκοσμιοποιημένου περιβάλλοντος, στο οποίο καλείται να λειτουργήσει η Δ.Δ. Αποτελεσματικότητα και νομιμοποίηση αποτελούν εν προκειμένω απολύτως συνυφασμένες και αλληλένδετες διαστάσεις. Το επίπεδο της νομιμοποίησης που συγκεντρώνει η Δ.Δ. καθορίζει, σε σημαντικό βαθμό, τη συνολική λειτουργία του πολιτικού συστήματος. Λόγω της κομβικής θέσης που κατέχει η διοικητική δομή στην κρατική εξουσία και του ρόλου της ως αρμού σύνδεσης της τελευταίας με την κοινωνία, η αντιμετώπιση της Δ.Δ. από τους πολίτες αποτελεί πλέον κρίσιμο παράγοντα για τη νομιμοποίηση του πολιτικού συστήματος. Εξάλλου, η αδυναμία της να παράξει τα αναμενόμενα από το κοινωνικό σύστημα αποτελέσματα αντανακλά άμεσα και αυτόματα στο επίπεδο νομιμοποίησης της εκάστοτε κυβερνητικής και κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας. Τούτο αποδεικνύεται στη χώρα μας ιστορικά, αφού αποτελεί κοινό τόπο ότι οι όποιες μεταρρυθμιστικές προσπάθειες επιχειρήθηκαν από τις Κυβερνήσεις της μεταπολίτευσης δεν τελεσφόρησαν, τουλάχιστον στον αναμενόμενο βαθμό, λόγω των εγγενών και χρόνιων αδυναμιών της Δ.Δ. Κατά τον τρόπο αυτό, οι οργανωτικές, θεσμικές και λειτουργικές ελλείψεις της Δ.Δ. δεν υποσκάπτουν απλώς τις ιδεολογικές, θεσμικές και πολιτικές βάσεις πάνω στις οποίες στηρίζεται και αναπαράγεται το εσωτερικό της διοικητικής δομής, αλλά, κυρίως, υποβαθμίζουν δραστικά το επίπεδο νομιμοποίησης του πολιτικού συστήματος και δοκιμάζουν, χωρίς υπερβολή, τα όρια αντοχής της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής – κοινοβουλευτικής δημοκρατίας. Η παρούσα μελέτη αποβλέπει, ωστόσο, να αναδείξει μια περισσότερο αισιόδοξη προοπτική. Να θεμελιώσει, δηλαδή, την άποψη ότι το πολιτικό σύστημα και οι σύγχρονες δημοκρατικές δομές έχουν τη δυνατότητα να αναπτύξουν ανακλαστικές αναδράσεις σε φαινόμενα, όπως αυτό της αναποτελεσματικότητας της Δ.Δ., τα οποία θέτουν σε κίνδυνο την ίδια την υπόστασή τους. Όπως ακριβώς συνέβη με την υιοθέτηση του κοινωνικού κράτους για τη διάσωση του αστικού κράτους, το δημοκρατικό πολίτευμα που έχει διαμορφώσει αυτό αντιδρά -αν και όχι πάντα με την ίδια συνέπεια, αμεσότητα και επάρκεια- σε ερεθίσματα που δέχεται και προσαρμόζεται στα συνεχώς μεταβαλλόμενα δεδομένα, ώστε να προστατεύσει το πολιτικό σύστημα από κινδύνους που φαίνεται να θέτουν εν αμφιβόλω την ίδια την υπόσταση της σύγχρονης αστικής δημοκρατίας. Το Σύνταγμα εμπεριέχει, σε αδρές βέβαια γραμμές, το σπέρμα των μεταρρυθμιστικών κατευθύνσεων για ποιοτικότερη και αποτελεσματικότερη Δ.Δ. Ήδη μάλιστα το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο της χώρας διαμορφώνει νομολογία που συμβάλλει στην κατεύθυνση αυτή. Αρχές, όπως η αξιοκρατία, η διαφάνεια και η χρηστή διοίκηση αξιοποιούνται με την ανάδειξη του κανονιστικού περιεχομένου τους που κατοχυρώνει το Σύνταγμα. Η συσχέτιση των αρχών αυτών με θεμελιώδεις αρχές του πολιτεύματός μας, όπως είναι η αξία του ανθρώπου, η δημοκρατική αρχή, το κοινωνικό κράτος δικαίου ή, ακόμη, η διάκριση των εξουσιών και η ισότητα, μπορεί να αποδειχθεί ιδιαίτερα γόνιμη για την ευόδωση του στόχου αυτού. Πάνω απ’ όλα όμως, πολιτική και επιστήμη οφείλουν, με δημιουργική διάθεση, να στοχεύσουν σε μεταρρυθμιστικές τομές που θα βγάλουν τη Δ.Δ. από τα –φαινομενικά ευτυχώς- αδιέξοδα και θα σπάσουν τον «φαύλο κύκλο» της αδράνειας και της αναποτελεσματικότητας. Από την άποψη αυτή, η συστηματική διερεύνηση των βαθύτερων και πολυεπίπεδων σχέσεων ανάμεσα στη Δημοκρατία, ως μορφή οργάνωσης της κρατικής εξουσίας και διευθέτησης των σχέσεων κράτους – κοινωνίας, από τη μια πλευρά, και τη Δ.Δ. από την άλλη, μπορεί να αναζωογονήσει τις σχετικές προσεγγίσεις και να προσφέρει θεσμικές διεξόδους. Η σχέση αυτή, δεν είναι μόνον στενά οργανωτική ή θεσμική. Είναι βαθύτατα φιλοσοφική, ιδεολογική και πολιτική. Το –διαρκώς εξελισσόμενο- νοηματικό και κανονιστικό περιεχόμενο της Δημοκρατίας αποτελεί, πάνω απ’ όλα, πηγή έμπνευσης για τη διερεύνηση νέων, περισσότερο πρόσφορων και λειτουργικών, μοντέλων Δ.Δ. Στο πλαίσιο αυτό, η υιοθέτηση στη Δ.Δ. δομών διαβούλευσης, αξιολόγησης και οργανωμένης συμμετοχής των φορέων της Κοινωνίας των Πολιτών, ιδίως με την αξιοποίηση των νέων τεχνολογιών, αποτελεί μια αρκετά πειστική πρόταση μεταρρύθμισης. Η μετατροπή της Δ.Δ. σε έναν νέο «δημόσιο χώρο», υπό συγκεκριμένους όρους και προϋποθέσεις, μπορεί, ίσως, να δημιουργήσει, όπως επιχειρήσαμε να υποστηρίξουμε με άλλη ευκαιρία, τις θεσμικές και πολιτικές συνθήκες για την υπέρβαση του ελλείμματος αποτελεσματικότητας και ορθολογικότητας στη διοικητική δράση, που τείνει να προσλάβει εκρηκτικές διαστάσεις. Στόχος της μελέτης είναι να συμβάλλει, μέσα από μια διεπιστημονική προσέγγιση του αντικειμένου της, στον σχετικό διάλογο. 2. Η ΘΕΣΜΙΚΗ ΑΠΟΚΑΤΑΣΤΑΣΗ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ: Η ΥΠΕΡΒΑΣΗ ΤΗΣ «ΑΥΤΟΝΟΜΗΣ» ΚΑΙ «ΕΡΓΑΛΕΙΑΚΗΣ» ΠΡΟΣΛΗΨΗΣ Η Δ.Δ. προσλαμβάνεται συνήθως στην επιστήμη ως ένα εν πολλοίς αυτόνομο σύστημα, το οποίο επιτελεί συγκεκριμένες λειτουργίες, οργανώνεται στη βάση νομικά καθορισμένων κανόνων και επικοινωνεί με το εξωτερικό του περιβάλλον μέσα από αυστηρά προβλεπόμενους διαύλους επικοινωνίας. Μιλώντας με αυστηρά θεσμικούς όρους, η Δ.Δ. νοείται ως μηχανισμός άσκησης της εκτελεστικής λειτουργίας του κράτους, δηλαδή εκτέλεσης αφενός των κανόνων δικαίου που παράγει η νομοθετική λειτουργία και, αφετέρου, των αποφάσεων που λαμβάνει ο κυρίαρχος πόλος της εκτελεστικής λειτουργίας, η Κυβέρνηση. Υπό μια τέτοια «αυτόνομη» και στενά «εργαλειακή» πρόσληψη της Δ.Δ. το θεωρητικό ενδιαφέρον στρέφεται κατά βάση στο «εσωτερικό» της, δηλαδή στις επιμέρους οργανωτικές δομές της, στην κουλτούρα που διαμορφώνει, τις εισροές και τις εκροές της, καθώς και στους τρόπους βελτίωσης της αποτελεσματικότητάς της. Η αντίληψη αυτή είναι, κατά την άποψή μας, ξεπερασμένη, αφού ανταποκρίνεται σε άλλη μορφή κράτους σε σχέση με το σύγχρονο δημοκρατικό και κοινωνικό κράτος. Συγκεκριμένα, αντανακλά τη μορφή κράτους που κυριάρχησε τον 19ο αιώνα και το μεγαλύτερο μέρος του 20ου, κυρίαρχο χαρακτηριστικό της οποίας ήταν η αυστηρή διάκριση κράτους – κοινωνίας. Οι ρίζες της αντίληψης αυτής εντοπίζονται μάλιστα στην -προγενέστερη από την τελευταία- μορφή κράτους του 18ου αιώνα, δηλαδή του απολυταρχικού κράτους. Με άλλα λόγια, η αντίληψη αυτή της Δ.Δ. κληρονομείται από την εποχή που, σύμφωνα με τον Carl Schmitt, «το κράτος έχει το μονοπώλιο του Πολιτικού. Αυτό συνέβαινε εκεί όπου το κράτος είτε (όπως τον 18ο αιώνα) δεν αναγνώριζε καμία “κοινωνία” ως αντίπαλο, είτε τουλάχιστον (όπως στη Γερμανία κατά τις αρχές του 20ου αιώνα) στεκόταν ως σταθερή και διακριτή εξουσία πάνω από την κοινωνία» . Η σύγχρονη μορφή του αστικού κράτους υπερβαίνει ασφαλώς κατά πολύ την πρόσληψη αυτή: Το κράτος και η κοινωνία όχι μόνον δεν θεωρούνται ως στεγανά διαχωρισμένες περιοχές αλλά, αντίθετα, διεισδύουν το ένα στο άλλο μέσα από πολύπλοκες και εν πολλοίς διάχυτες σχέσεις. Οι ιδεολογικές, φιλοσοφικές και θεσμικές προδιαγραφές του σύγχρονου κρατικού φαινομένου μεταβάλλονται άρδην, σε ευθεία αναλογία με τη μεταβολή των αντίστοιχων προδιαγραφών του εννοιολογικού και λειτουργικού περιεχομένου της Δημοκρατίας. Οι «απαιτήσεις της Δημοκρατίας» μεγεθύνονται και πολλαπλασιάζονται, εγκολπώνοντας ιδίως νέες αξιακές μορφές νομιμοποίησης, που θεμελιώνονται ιδίως στη συμμετοχή, τη διαβούλευση, τη διαφάνεια και την αποκέντρωση. Υπό το πρίσμα αυτό η οπτική μας για τη Δ.Δ. μεταβάλλεται επίσης. Το ενδιαφέρον τείνει να μετακινηθεί από το «εσωτερικό» της στο θεσμικό και πολιτικό της περιβάλλον. Στο επίκεντρο βρίσκονται ιδίως οι επιστημολογικοί όροι με βάση τους οποίους γίνεται αντιληπτή η θεωρητική ένταξη της Δ.Δ. στο «εξωτερικό» της περιβάλλον. Η λογική είναι εδώ μάλλον απλή: Η κατανόηση των οργανωτικών προβλημάτων της και η αναζήτηση τρόπων υπέρβασής τους και εξορθολογισμού της δράσης της διευκολύνεται σημαντικά εάν εκκινήσουμε από την προσέγγιση των σύνθετων και πολύπλοκων σχέσεων που αναπτύσσει η Δ.Δ. με το θεσμικό και πολιτικό της περιβάλλον, των αρμών επαφής και σύνδεσής της με αυτό, τη λειτουργία και το ρόλο της στο ευρύτερο πολιτικό σύστημα, του οποίου αποτελεί οργανικό μέρος. Η προσέγγιση αυτή μας επιτρέπει, επίσης, να αντιληφθούμε ευχερέστερα ότι δεν υφίσταται, ιστορικά και πολιτικά, ορισμένος «ιδεότυπος» όσον αφορά το μοντέλο οργάνωσης και λειτουργίας της Δ.Δ. Αυτό επικαθορίζεται από τις ιδιαίτερες συνθήκες του «εξωτερικού» περιβάλλοντός της, δηλαδή από την πραγματική λειτουργία του πολιτεύματος, τη συνεχώς αναδιαμορφούμενη σχέση κράτους – κοινωνίας, τους εξελισσόμενους όρους νομιμοποίησης της κρατικής εξουσίας και τα εκάστοτε θεσμικά, πολιτικά, κοινωνικά και πολιτισμικά χαρακτηριστικά της Πολιτείας. Υπό το πρίσμα αυτό, η Δ.Δ. εμφανίζεται ως παλίμψηστο, στο οποίο έρχονται επικάθονται διάφορα ιστορικά στρώματα, που αντανακλούν το θεσμικό, πολιτικό, κοινωνικό και πολιτισμικό περιβάλλον στο οποίο καλείται αυτή κάθε φορά να λειτουργήσει. 3. ΤΟ ΣΥΓΧΡΟΝΟ ΘΕΣΜΙΚΟ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ Το θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον στο οποίο λειτουργεί η σύγχρονη Δ.Δ. δεν είναι άλλο από εκείνο που το Σύνταγμα του 1975/1986/2001 ορίζει ως «μορφή του πολιτεύματος» ή, ακριβέστερα και ορθότερα, εκείνο που έχει διαμορφωθεί από τη λειτουργία του πολιτεύματος στην πράξη. Αναφερόμαστε, δηλαδή, στο δημοκρατικό και κοινοβουλευτικό πολίτευμα, όπως αυτό νοηματοδοτείται και λειτουργεί κατά την περίοδο της μεταπολίτευσης έως σήμερα. Επομένως, ολόκληρο το σύγχρονο πολιτευματικό οικοδόμημα με το ιδεολογικοπολιτικό φορτίο του και τις πρακτικές που χαρακτηρίζουν τη λειτουργία του, αποτελεί το θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον της Δ.Δ. Στην έννοια του «πολιτευματικού οικοδομήματος» εντάσσουμε, για τις ανάγκες της παρούσας ανάλυσης, βασικές πτυχές των σχέσεων ανάμεσα στην κρατική εξουσία και την κοινωνία, όπως είναι η λειτουργία του συστήματος προστασίας των θεμελιωδών δικαιωμάτων και η οργάνωση της κοινωνίας των πολιτών . Η ανάλυση των επιμέρους πτυχών του «εξωτερικού» περιβάλλοντος της Δ.Δ., το οποία περιγράψαμε ανωτέρω σε πολύ αδρές γραμμές, εκφεύγει, όπως είναι προφανές, από τα πλαίσια της μελέτης αυτής . Περιοριζόμαστε, έτσι, να αναφέρουμε ως βασικό στοιχείο του τη λειτουργία στην πράξη της δημοκρατικής και της αντιπροσωπευτικής αρχής, του κοινοβουλευτικού συστήματος, του κοινωνικού κράτους δικαίου καθώς και των θεσμών της κοινωνικής δημοκρατίας. Με άλλα λόγια, περιλαμβάνει όλους τους θεσμούς, τους μηχανισμούς και τις πρακτικές που διαμορφώνονται για τη λήψη των πολιτικών αποφάσεων και την άσκηση των δημόσιων πολιτικών, καθώς και για τη συμμετοχή των πολιτών στα κοινά, τη διασφάλιση της ελευθερίας, της κοινωνικής δικαιοσύνης και συνοχής. Είναι, βέβαια, σαφές ότι εκτός από το ανωτέρω θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον, η Δ.Δ. «περικλείεται» από το «κοινωνικό» περιβάλλον, που περιέχει το σύνολο των κοινωνικών, οικονομικών και πολιτισμικών δομών που αναπτύσσει η κοινωνία. Στο επίκεντρο του ενδιαφέροντος βρίσκεται, ωστόσο, το θεσμικό και πολιτικό περιβάλλον. Η προσέγγιση των «σημείων επικοινωνίας» της Δ.Δ. με αυτό θα μας επιτρέψει, πιθανόν, μια επαρκέστερη κατανόηση της πολυεπίπεδης, όπως θα δούμε, σχέσης της με τη Δημοκρατία. 4. Η ΠΟΛΥΕΠΙΠΕΔΗ ΣΧΕΣΗ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΜΕ ΤΟ ΘΕΣΜΙΚΟ ΚΑΙ ΠΟΛΙΤΙΚΟ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝ ΤΗΣ: Η ΝΟΜΙΜΟΠΟΙΗΣΗ ΩΣ ΚΑΘΟΡΙΣΤΙΚΟΣ ΠΑΡΑΓΟΝΤΑΣ Το θεσμικό περιβάλλον της Δ.Δ. είναι, από νομική σκοπιά, ένα περιβάλλον κανονιστικό: Περιλαμβάνει νομικούς –κατά βάση μάλιστα συνταγματικούς- κανόνες, που δεσμεύουν όλα τα κρατικά όργανα περιλαμβανομένης ασφαλώς της Δ.Δ. Η απόλυτη υποταγή των διοικητικών οργάνων στους κανόνες αυτούς είναι αδιαπραγμάτευτη, αποτελεί δε τον θεμελιακό πυρήνα των σχέσεων που αναπτύσσει η Δ.Δ. με το θεσμικό περιβάλλον της. Πράγματι, οι εν λόγω κανόνες που καθορίζουν τη λειτουργία του πολιτεύματος αποτελούν το κεντρικό περιεχόμενο της νομιμότητας, την οποία οφείλει να τηρεί, κατά τρόπο απαρέγκλιτο, η Δ.Δ. (αρχή νομιμότητας της διοικητικής δράσης). Το κανονιστικό αυτό πλαίσιο περιλαμβάνει το σύνολο των συνταγματικών ορισμών, τους κανόνες του κοινοτικού και του διεθνούς δικαίου, που εφαρμόζονται στην εσωτερική έννομη τάξη, καθώς και τους λοιπούς κανόνες δικαίου που θεσπίζονται από τη νομοθετική λειτουργία και εναρμονίζονται με τους προαναφερόμενους κανόνες με υπερνομοθετική ισχύ. Η εν λόγω –κυριολεκτικά καταστατική- υποχρέωση της Δ.Δ. απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου ή, ακριβέστερα στη σύγχρονη εποχή, την αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου, που αποτελεί την κανονιστική αφετηρία της διοικητικής δράσης. Όλα αυτά τα υπαινίσσεται το συνταγματικό κείμενο, όταν για παράδειγμα στο άρθρο 103 παρ. 1 ορίζει, με κάποια ίσως δόση σημειολογικής υπερβολής, ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι «οφείλουν πίστη στο Σύνταγμα και αφοσίωση στην Πατρίδα». Ενώ όμως η ανωτέρω πτυχή των σχέσεων της Δ.Δ. με το θεσμικό της περιβάλλον εμφανίζεται εν πολλοίς αυτονόητη και αναδεικνύεται ήδη από την εποχή εμφάνισης του σύγχρονου φιλελεύθερου κράτους, άλλες πτυχές της πραγματικά πολυεπίπεδης αυτής σχέσης παραγνωρίζονται. Καθοριστική σημασία για τη λειτουργία του σύγχρονου δημοκρατικού πολιτεύματος διατηρεί, όσο ποτέ άλλοτε στο παρελθόν, το στοιχείο της νομιμοποίησης της διοικητικής δράσης. Πράγματι, η θεσμική ποιότητα της σύγχρονης Δημοκρατίας και, συνακόλουθα, το επίπεδο πολιτικού πολιτισμού, κρίνεται, όπως σημειώθηκε, από την ουσιαστική νομιμοποίηση που συγκεντρώνει η Δ.Δ., πρωτίστως ως φορέας άσκησης δημόσιων πολιτικών. Πολύ γενικά, η νομιμοποίηση συνιστά μια σχέση που συνδέει αυτόν που ασκεί εξουσία με αυτόν που την υφίσταται. Είναι ο «τίτλος» που δικαιολογεί και θεμελιώνει την ύπαρξη και την άσκηση της εξουσίας. Υπό την έννοια αυτή, η νομιμοποίηση είναι ένα σύνθετο κοινωνιολογικό, πολιτικό και νομικό φαινόμενο, που βασίζεται στην ύπαρξη και λειτουργία τόσο καταναγκαστικών όσο και ιδεολογικών μηχανισμών . Δεν πρέπει να παραβλέπεται ότι η Δ.Δ. είναι φορέας κρατικής εξουσίας. Εμφανίζεται, μάλιστα, ως ο κατεξοχήν φορέας κρατικής εξουσίας, άρα και νομιμοποιημένης βίας . Πράγματι, η λειτουργία της Δ.Δ. εντοπίζεται –από άποψη πολιτικής χωροταξίας- στο σημείο σύνδεσης και επαφής του κράτους με την κοινωνία, της κρατικής εξουσίας με τους πολίτες. Συνιστά εν πρώτοις τον μηχανισμό πραγμάτωσης της κρατικής βούλησης και υλοποίησης των δημόσιων πολιτικών. Οι λοιπές λειτουργίες του κράτους είναι συνήθως περισσότερο απόμακρες από τον πολίτη και οι επιπτώσεις της άσκησής τους είναι συχνά έμμεσες, αφού προϋποθέτουν τη μεσολάβηση της Διοίκησης. Το ζήτημα της (ουσιαστικής) νομιμοποίησης είναι καθοριστικό για τη θεσμική και πολιτική ποιότητα κάθε σύγχρονου δημοκρατικού πολιτικού συστήματος. Η συζήτηση σήμερα γύρω από το νοηματικό περιεχόμενο της Δημοκρατίας δεν αφορά πλέον, τουλάχιστον στα ανεπτυγμένα πολιτικά συστήματα, τόσο τη συνδρομή των βασικών θεσμικών προϋποθέσεών της (πολιτική ισότητα και ελευθερία, κατοχύρωση θεμελιωδών δικαιωμάτων), όσο το εννοιολογικό και πραγματολογικό πλαίσιο νομιμοποίησης του συνολικού πολιτικού συστήματος. Πρόκειται για μια συζήτηση, η οποία αναδεικνύει μεν τις αδυναμίες, τις αντιφάσεις και τις ατέλειες της σύγχρονης Δημοκρατίας, συγχρόνως όμως γονιμοποιεί το κανονιστικό, ιδεολογικό και πολιτικό περιεχόμενο της Δημοκρατίας με νέα αιτήματα που στοχεύουν ιδίως στη μεγαλύτερη δυνατή ουσιαστική συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψης των αποφάσεων καθώς και την επίτευξη συνθηκών διαφάνειας, δημοσιότητας και διαβούλευσης. Η έννοια της νομιμοποίησης στην περίπτωση της Δ.Δ. διαφέρει αισθητά σε σχέση με εκείνη των φορέων της νομοθετικής λειτουργίας (Βουλή) και της Κυβέρνησης. Συγκεκριμένα, ενώ η Βουλή και η Κυβέρνηση συνδέονται, στο πλαίσιο της αντιπροσωπευτικής αρχής, με τους πολίτες με ορισμένη σχέση νομιμοποίησης «εκ της εκλογής» των αιρετών αντιπροσώπων, η Δ.Δ. οφείλει να αναζητά άλλες μορφές νομιμοποίησης. Η ουσιαστική νομιμοποίηση της διοικητικής δράσης κάθε άλλο παρά επουσιώδης ή περιττή μπορεί να θεωρηθεί. Πράγματι, υπό το σύγχρονο νοηματικό και αξιακό περιεχόμενο της Δημοκρατίας, δεν υπάρχει φορέας κρατικής εξουσίας ο οποίος να μην έχει ανάγκη νομιμοποίησης. Η νομιμοποίηση συνολικά του πολιτικού συστήματος δεν εξαντλείται στη διαδικασία της εκλογής των αιρετών αντιπροσώπων. Η νομιμοποίηση αυτή θεωρείται πλέον ως περιορισμένη και ανεπαρκής, ενόψει ιδίως του γεγονότος ότι η λειτουργία του δημοκρατικού κυκλώματος αντιπροσώπευσης προαπαιτεί τη συνεχή και αδιάλειπτη σχέση νομιμοποίησης του πολιτικού συστήματος και, μάλιστα, με σημαντικά εμπλουτισμένα ποιοτικά χαρακτηριστικά. Σημειώνεται, τέλος, ότι το επιχείρημα περί έμμεσης νομιμοποίησης της Δ.Δ. «δια» των αιρετών οργάνων, στα οποία η Διοίκηση «υποτάσσεται», θεωρείται απομακρυσμένη και επουσιώδης, ενόψει ιδίως των σύγχρονων μορφών (αποφασιστικής) δράσης της Δημόσιας Διοίκησης στον τομέα χάραξης και άσκησης των δημόσιων πολιτικών. Οι ανωτέρω μεταβολές στο ζήτημα της νομιμοποίησης διαμορφώνουν έναν νέο πλαίσιο πρόσληψης της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας σε σχέση με το πρόσφατο παρελθόν. Η νομιμοποίηση της Δ.Δ. προσλαμβάνει δύο βασικές μορφές: Η πρώτη αφορά την τήρηση, εκ μέρους των οργάνων της των κανόνων δικαίου (αρχή νομιμότητας). Η πλήρης υποταγή της διοικητικής δράσης σε αυτούς, ιδιαίτερα δε στην αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου, καθορίζει, σε ένα πρώτο επίπεδο, τον βαθμό νομιμοποίησής της. Η μορφή αυτή νομιμοποίησης, η οποία κυριαρχεί στο παραδοσιακό φιλελεύθερο κράτος και τείνει να ταυτιστεί εν πολλοίς με τη νομιμότητα, μπορεί να χαρακτηριστεί ως «διαδικαστική». Η δεύτερη μορφή νομιμοποίησης της διοικητικής δράσης διαθέτει περισσότερο νεωτερικό και ουσιαστικό περιεχόμενο, αφού συνδέεται με την υποκειμενική πρόσληψη των κοινωνών για τη Δ.Δ. ως βασικού φορέα άσκησης δημόσιας πολιτικής . Η νομιμοποίηση της Δ.Δ. εξαρτάται, ολοένα και περισσότερο, από την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων, την αποτελεσματικότητα της δράσης και την ορθολογική οργάνωση και λειτουργία των δομών της. Η νομιμοποίηση δεν συναρτάται εν προκειμένω με την τήρηση του νομικού πλαισίου που οριοθετεί τη διοικητική δράση (διαδικαστική νομιμοποίηση), αλλά από αυτά καθεαυτά τα αποτελέσματά της και τη λειτουργία της στο συνολικό πολιτικό σύστημα. Η πρώτη μορφή νομιμοποίησης θεωρείται σήμερα σε κάθε κράτος δικαίου αυτονόητη, για τον λόγο αυτό η σημασία της υποχωρεί. Αντίθετα, αναδεικνύεται η σημασία της δεύτερης μορφής νομιμοποίησης, που είναι, στην κυριολεξία του όρου, νομιμοποίηση «εκ του αποτελέσματος» . Καθίσταται, εξάλλου, σαφές ότι η νομιμοποίηση της Δ.Δ. δεν συνδέεται στην περίπτωση αυτή με τους ίδιους τους φορείς της διοικητικής δράσης –όπως, αντίθετα, συμβαίνει με την (εν πολλοίς προσωποκεντρική) νομιμοποίηση των αιρετών οργάνων- αλλά με τις εκροές του διοικητικού συστήματος, την ποιότητα των παρεχόμενων υπηρεσιών του, την οργανωτική του επάρκεια και την ορθολογική λειτουργία του. Οι απαιτήσεις στο πεδίο αυτό είναι μάλιστα αυξημένες, λόγω ιδίως του εγγενώς πολύπλοκου και σύνθετου παγκοσμιοποιημένου περιβάλλοντος, στο οποίο καλείται να λειτουργήσει η Δ.Δ. Αποτελεσματικότητα και νομιμοποίηση αποτελούν εν προκειμένω απολύτως συνυφασμένες και αλληλένδετες διαστάσεις. 5. Η ΣΥΓΧΡΟΝΗ ΝΟΜΙΜΟΠΟΙΗΤΙΚΗ ΛΕΙΤΟΥΡΓΙΑ ΤΗΣ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗΣ ΔΡΑΣΗΣ: ΑΝΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΚΡΙΣΗ ΝΟΜΙΜΟΠΟΙΗΣΗΣ Αποτελεί κοινό τόπο ότι η Δ.Δ. αποτυγχάνει να ανταποκριθεί στις ανάγκες των καιρών και στις προσδοκίες των πολιτών. Η εγγενής αυτή αδυναμία της καθίσταται περισσότερο ορατή στο σύγχρονο παγκοσμιοποιημένο περιβάλλον, όπου οι κανόνες λειτουργίας των σχέσεων εξουσίας καθίστανται ολοένα και περισσότερο οικουμενικοί  και οι απαιτήσεις για άμεση ανταπόκριση αυξάνονται δραστικά. Πρόκειται για ένα εξαιρετικά σύνθετο και απαιτητικό περιβάλλον, στο οποίο η ορθολογική οργάνωση, η ευελιξία, η ιστορική γνώση και η ειδικευμένη κατάρτιση συνιστούν, όσο ποτέ στο παρελθόν, αναγκαίους όρους για την αποτελεσματικότητα της διοικητικής δράσης. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι οι ρυθμοί προσαρμογής του διοικητικού συστήματος υπολείπονται σαφώς σε σχέση με την ταχύτητα των εξελίξεων που παρατηρούνται στο κοινωνικοπολιτικό περιβάλλον του. Αυτό σημαίνει ότι προκειμένου να επιτευχθεί ένα ικανοποιητικό επίπεδο ανταπόκρισης της Διοίκησης στον ρόλο της απαιτούνται όχι απλώς βήματα αλλά άλματα στους τομείς της απόκτησης ειδικευμένης γνώσης, ικανοτήτων, τεχνολογίας και οργανωτικών δομών. Τα αίτια των αδυναμιών της Δ.Δ. είναι ποικίλα και διαφέρουν, ασφαλώς, από χώρα σε χώρα. Ως βασικό αίτιο προβάλλεται από ορισμένους η συνεχής εκχώρηση κρατικών αρμοδιοτήτων στον ιδιωτικό τομέα, γεγονός που την αποξενώνει από παραδοσιακούς ρόλους της, τη στερεί από τη γνώση που απαιτείται για την κατανόηση κρίσιμων λειτουργιών και πλήττει τη συλλογική αυτοπεποίθησή της. Όπως χαρακτηριστικά παρατηρείται, ίσως με κάποια δόση υπερβολής, η Διοίκηση «μετατρέπεται σε ένα είδος νοητικά καθυστερημένου θεσμού, που υποπίπτει αναπόφευκτα σε άστοχες ενέργειες λόγω της έλλειψης γνώσεων που τη χαρακτηρίζει, με αποτέλεσμα οι ευφυείς παίκτες της αγοράς να προδικάζουν την αποτυχία όλων των ενεργειών της» . Εξάλλου, σε ορισμένες χώρες, όπως η δική μας, η υστέρηση της Δ.Δ. είναι αισθητά εντονότερη και οφείλεται σε εγγενείς αδυναμίες του κοινωνικοπολιτικού συστήματος. Η πελατειακή λογική, που για πολλές δεκαετίες κυριάρχησε στις διαδικασίες εισόδου στη Δ.Δ., η αναξιοκρατία στην υπηρεσιακή εξέλιξη των υπαλλήλων, η απουσία κουλτούρας και παράδοσης στην οργάνωση μεγάλων διοικητικών δομών και η έλλειψη επαρκούς πολιτικής βούλησης των εκάστοτε κυβερνήσεων για ριζική αναδιάρθρωση του δημόσιου τομέα, οδήγησαν σε μια καθολικά υστερούσα και οφθαλμοφανώς αναποτελεσματική Δ.Δ. Η απουσία αξιοκρατίας, ορθολογικής οργάνωσης  και ειδικευμένης εμπειρίας και γνώσης αποτελούν τα βασικά συμπτώματα ενός φαινομένου κρίσης που ταλανίζει το διοικητικό σύστημα. Οι σύγχρονες προτάσεις, ιδίως από τον χώρο της επιστήμης, για την υπέρβαση των προβλημάτων αυτών  βεβαιώνουν του λόγου το ασφαλές. Αποτέλεσμα των εγγενών αυτών αδυναμιών της Δ.Δ. είναι εν πρώτοις η διάρρηξη των συμβολικών και ψυχολογικών της δεσμών με την κοινωνία. Οι πολίτες αντιλαμβάνονται τη Διοίκηση ως πεδίο απόμακρο και αναποτελεσματικό και, συχνά, χώρο «ανοίκειο» (Unheimliche), με τη φροϋδική έννοια του όρου, που προκαλεί φοβικά σύνδρομα . Έτσι, το διοικητικό σύστημα δεν εμφανίζεται ικανό να συγκεντρώσει ένα ικανοποιητικό επίπεδο νομιμοποίησης. Η αναποτελεσματικότητα, η διαφθορά , που τείνει σε κάποιες περιπτώσεις να προσλάβει ενδημικά χαρακτηριστικά, και η απόσταση από την κοινωνία και τις ανάγκες της, συγκροτούν τη συνολική εικόνα της Δ.Δ., που αντιλαμβάνεται ο πολίτης. Υπό τους όρους αυτούς, δεν μπορεί να γίνει λόγος για ουσιαστική νομιμοποίηση της διοικητικής δράσης, αφού νομιμοποίηση χωρίς αποτελεσματικότητα δεν μπορεί σήμερα να νοηθεί . Το έλλειμμα νομιμοποίησης της Δ.Δ. συμπαρασύρει το συνολικό πολιτικό οικοδόμημα. Τούτο καθίσταται εμφανές, αφού η Διοίκηση συνιστά την κυριότερη μορφή «εξωτερίκευσης» της δράσης της κρατικής εξουσίας, το πρωταρχικό σημείο επαφής και αλληλεπίδρασης του κράτους με την κοινωνία . Το πρόβλημα του διοικητικού συστήματος καθίσταται, έτσι, κομβικής σημασίας ζήτημα για τη νομιμοποίηση του συνολικού πολιτικού συστήματος της σύγχρονης κοινοβουλευτικής δημοκρατίας και, μάλιστα, σε ένα διπλό επίπεδο: Εν πρώτοις, οι εγγενείς αδυναμίες της διοικητικής δομής περιορίζουν τις όποιες μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες της εκάστοτε κυβερνητικής και κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας και ακυρώνουν στην πράξη την πολιτική βούληση των αιρετών αντιπροσώπων του λαού για τον δημοκρατικό και θεσμικό εκσυγχρονισμό της Πολιτείας. Αποτελεί κοινό τόπο ότι τα σημαντικότερα εκσυγχρονιστικά εγχειρήματα εκ μέρους των κυβερνήσεων της μεταπολίτευσης για ουσιαστικές μεταρρυθμίσεις παρουσίασαν υψηλό δείκτη αποτυχίας λόγω ακριβώς της αδυναμίας της Δ.Δ. να τις ενσωματώσει, να τις εκφράσει και να τις υλοποιήσει. Το παράδειγμα της δεκαετίας του 1990 είναι ασφαλώς αποκαλυπτικό . Πέραν τούτου, η ευθεία αντανάκλαση του ουσιαστικού ελλείμματος νομιμοποίησης της διοικητικής δομής στο ευρύτερο πολιτικό σύστημα καταδεικνύεται από τον συνεχώς εντεινόμενο κλονισμό της εμπιστοσύνης των πολιτών προς τους αιρετούς αντιπροσώπους τους λόγω ακριβώς τις απροθυμίας των εκάστοτε κυβερνήσεων να αντιμετωπίσουν δραστικά τις εγγενείς αυτές αδυναμίες και δυσλειτουργίες της Δ.Δ. Δεν είναι τυχαίο ότι τα ζητήματα της αναποτελεσματικότητας, της ανεπάρκειας και της διαφθοράς στη Διοίκηση έχουν εγγραφεί τις τελευταίες δεκαετίες στις κορυφαίες θέσεις της πολιτικής αντζέντας και έχουν καταστεί βασικό σημείο αντιπαράθεσης μεταξύ της κυβερνητικής πλειοψηφίας και της αντιπολίτευσης. Η αδυναμία των αιρετών αντιπροσώπων του λαού να αντιμετωπίσουν το πρόβλημα εντείνει την αναξιοπιστία συνολικά του πολιτικού συστήματος και απαξιώνει τους θεσμούς της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας. Το πρόβλημα προσλαμβάνει εκρηκτικές διαστάσεις ενόψει και των αυξημένων αναγκών που προκύπτουν για τη Δ.Δ. αφενός ως βασικού εθνικού μηχανισμού εμπραγμάτωσης του ενωσιακού κεκτημένου και, αφετέρου, ως διαχειριστή του μεταναστευτικού φαινομένου. Η σύγκριση με τις διοικητικές δομές των άλλων κρατών μελών της Ένωσης είναι συχνά αποκαρδιωτική για τη χώρα μας. Εξάλλου, η σημαντική άνοδος του μορφωτικού και του κοινωνικού επιπέδου των πολιτών καθιστά την ενδημική αυτή υστέρηση της Δ.Δ. οφθαλμοφανέστερη και ακόμη λιγότερο ανεκτή. Υπό τους όρους αυτούς, η έλλειψη επαρκούς νομιμοποίησης της διοικητικής δράσης δεν υποσκάπτει μόνον τα θεσμικά και συμβολικά θεμέλιά της, αλλά δοκιμάζει τα ίδια τα όρια αντοχών του σύγχρονου κοινοβουλευτικού και αντιπροσωπευτικού συστήματος, όπως αυτό διαμορφώθηκε και λειτουργεί από την περίοδο της μεταπολίτευσης. Οδηγεί σε μια συνολικότερη απαξίωση του πολιτικού συστήματος, με κύρια χαρακτηριστικά την εντυπωσιακή αποχή των πολιτών από την πολιτική διαδικασία, την υποβάθμιση της αξίας του κομματικού συστήματος και τον δραστικό περιορισμό του πεδίου που ο Habermas ονοματίζει ως «δημόσιο χώρο», του τόπου, δηλαδή, διαμεσολάβησης ανάμεσα στο κράτος και την κοινωνία, όπου διαμορφώνεται και εκφράζεται η κοινή γνώμη. Κατά τον τρόπο αυτό, η αντιμετώπιση των εγγενών νομιμοποιητικών προβλημάτων της Δ.Δ. αποτελεί, στην κυριολεξία του όρου, ζήτημα βιωτικής σημασίας για την αντιπροσωπευτική δημοκρατία και το συνολικό πολιτικό σύστημα. 6. ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΚΑΙ ΔΗΜΟΣΙΑ ΔΙΟΙΚΗΣΗ: ΑΝΑΚΛΑΣΤΙΚΕΣ ΑΝΑΔΡΑΣΕΙΣ Το ερώτημα που προκύπτει είναι εν προκειμένω εάν η Δ.Δ. έχει απωλέσει οριστικά και ανεπίστρεπτα τις νομιμοποιητικές της βάσεις. Τυχόν θετική απάντηση θα οδηγούσε, περίπου αναπόδραστα, στο συμπέρασμα ότι το θεσμικό και το πολιτικό σύστημα της αντιπροσωπευτικής - κοινοβουλευτικής δημοκρατίας εισήλθαν σε φάση προϊούσας αμφισβήτησης της ίδιας της υπόστασής τους. Η προοπτική φαίνεται, ωστόσο, να είναι περισσότερο αισιόδοξη. Έχει αποδειχθεί ιστορικά ότι το δημοκρατικό πολίτευμα αναπτύσσει, αν και όχι πάντα με την ίδια συνέπεια, ταχύτητα και αποτελεσματικότητα, ισχυρές ανακλαστικές αναδράσεις απέναντι σε φαινόμενα κρίσης, που διακυβεύουν ευθέως την ίδια την ύπαρξη των δημοκρατικών θεσμών. Η εμφάνιση και εγκαθίδρυση του κοινωνικού κράτους προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι σοβαροί κίνδυνοι που προκαλούν για το αστικό κράτος οι εγγενείς ανισότητες τις οποίες υποθάλπει είναι χαρακτηριστική. Η σύγχρονη αστική δημοκρατία επέδειξε, άλλωστε, ισχυρές αντοχές απέναντι σε σοβαρές οικονομικές κρίσεις, εθνοτικές συγκρούσεις, μεταναστευτικά ρεύματα αλλά και στο φαινόμενο της παγκοσμιοποίησης, που τείνει να μεταμορφώσει πλήρως τις συμβολικές, θεσμικές και πολιτικές βάσεις πάνω στις οποίες δομήθηκε το σύγχρονο εθνικό κράτος. Η ικανότητα προσαρμογής στα νέα δεδομένα ασφαλώς ποικίλει από χώρα σε χώρα και από εποχή σε εποχή, δεν μπορεί όμως να παραγνωρισθεί. Ο ισχυρός κλονισμός των νομιμοποιητικών θεμελίων της Δ.Δ. δεν οδηγεί σε μια ανεπίστρεπτη κρίση το σύγχρονο αντιπροσωπευτικό σύστημα. Η υπέρβαση των ορίων αντοχής του φαίνεται να κινητοποιεί θεσμικές αντιδράσεις και να επικαιροποιεί εκσυγχρονιστικά αιτήματα . Η αμφισβήτηση των νομιμοποιητικών βάσεων του συνολικού πολιτικού συστήματος ενεργοποιεί αμυντικούς μηχανισμούς, ιδιαίτερα όταν ξεπερνά ένα ανεκτό επίπεδο. Πράγματι, όπως όλες οι μορφές άσκησης της κρατικής εξουσίας, η αντιπροσωπευτική δημοκρατία πρέπει, κατά μείζονα μάλιστα λόγο, να συγκεντρώνει υψηλό επίπεδο νομιμοποίησης. Το υφιστάμενο πολιτικό σύστημα αντιδρά, έτσι, αξιοποιώντας και βασιζόμενο στις ίδιες τις θεμελιώδεις αρχές που το διέπουν, προκειμένου να αποσοβήσει μείζονες κινδύνους για την υπόστασή του. Η απάντηση του πολιτικού συστήματος στην κρίση νομιμοποίησης της διοικητικής δομής δεν μπορεί, συνεπώς, παρά να θεμελιώνεται στις φιλοσοφικές, ιδεολογικές και πολιτικές αρχές της Δημοκρατίας, όπως το λειτουργικό περιεχόμενό της νοείται σήμερα, με την εγκόλπωση δηλαδή αιτημάτων για ουσιαστικότερη συμμετοχή των πολιτών – διοικουμένων στη λήψη των αποφάσεων και στη διαμόρφωση των δημόσιων πολιτικών. Υπό τα σύγχρονα κοινωνικοπολιτικά δεδομένα, αποτελεσματικότητα και συμμετοχικότητα συμβαδίζουν απόλυτα. Το πρότυπο της μονομερώς αποφασίζουσας Δ.Δ. θεωρείται σήμερα ξεπερασμένο, τείνει δε να αντικατασταθεί, σε επίπεδο δημοκρατικής διεκδίκησης, από το πρότυπο διοικητικής δράσης που ερείδεται στη συμμετοχή και στις ιδεολογικοπολιτικές απολήξεις της, τη διαφάνεια, τη δημοσιότητα, τη διαβούλευση και την αξιοκρατία. Από την άποψη αυτή, το Σύνταγμα, το οποίο συμπυκνώνει διαλεκτικά το δυναμικό περιεχόμενο των αρχών αυτών,  εμπεριέχει, σε αδρές βέβαια γραμμές, το σπέρμα των μεταρρυθμιστικών κατευθύνσεων για ποιοτικότερη και αποτελεσματικότερη Δ.Δ. Η συσχέτιση των αρχών αυτών με θεμελιώδεις αρχές του πολιτεύματός μας, όπως είναι η αξία του ανθρώπου, η δημοκρατική αρχή, το κοινωνικό κράτος δικαίου ή, ακόμη, η διάκριση των εξουσιών και η ισότητα, μπορεί να αποδειχθεί ιδιαίτερα γόνιμη για την ευόδωση του στόχου αυτού. Η εκκίνηση στη σύνθετη διαδικασία του δημοκρατικού εκσυγχρονισμού της Δ.Δ. έχει ήδη δοθεί με τη συμπερίληψη του ζητήματος αυτού μεταξύ των πρώτων στην πολιτική ατζέντα. Ο επιστημονικός και πολιτικός διάλογος τείνει να ωριμάσει, προσανατολίζοντας –ή, ακριβέστερα, αναγκάζοντας- το θεσμικό σύστημα στην ανάληψη πρωτοβουλιών για την ανασυγκρότηση και την αναδιοργάνωσή της. Η πρώτη μεγάλη κατάκτηση στην ανηφορική αυτή πορεία είναι –πρέπει να είναι- η συμμετοχική και διαβουλευτική, ιδίως με την ενεργοποίηση των φορέων της Κοινωνίας των Πολιτών, διαμόρφωση ενός νέου μοντέλου Δ.Δ. Οι βασικές μεταρρυθμιστικές πρωτοβουλίες πρέπει, έτσι, να είναι απόρροια μιας διαβουλευτικής διαδικασίας στην οποία μετέχουν τόσο οι θεσμικοί φορείς (αιρετοί αντιπρόσωποι, πολιτικά κόμματα, Τοπική Αυτοδιοίκηση), όσο και η Κοινωνία των Πολιτών. Αφετηρία για κάθε εγχείρημα ανάταξης των νομιμοποιητικών θεμελίων της Δ.Δ. αποτελούν, όπως σημειώθηκε, οι ανωτέρω θεμελιώδεις αρχές, που διαμορφώνουν το δημοκρατικό, δικαιοκρατικό και κοινωνικό χαρακτήρα του πολιτεύματός μας. Υπό το πρίσμα αυτό, η κωδικοποίηση των βασικών θεσμικών προϋποθέσεων για την οικοδόμηση ενός τέτοιου μοντέλου Δ.Δ. είναι μάλλον ευχερής: α) Ανάπτυξη μορφών συμμετοχής των διοικουμένων στις διαδικασίες ανάδειξης, διαμόρφωσης και υλοποίησης των δημόσιων πολιτικών. Η συμμετοχή προϋποθέτει ασφαλώς έγκαιρη, έγκυρη και επαρκή πληροφόρηση για τα ζητήματα που τίθενται κάθε φορά και τις παραμέτρους τους. Η θεσμική αυτή προϋπόθεση εναρμονίζεται με τις ιδεολογικές και κανονιστικές προδιαγραφές της συμμετοχικής δημοκρατίας , η οποία αποτελεί στάδιο στην πορεία ολοκλήρωσης της Δημοκρατίας, ως πολιτικού προτάγματος και ως οργανωτικού μοντέλου λήψης των πολιτικών αποφάσεων. β) Εμπέδωση και ανάπτυξη μηχανισμών διαβούλευσης με τους ενδιαφερόμενους και τους φορείς της Κοινωνίας των Πολιτών, ώστε η δημόσια πολιτική να αντιμετωπίζει τις ανάγκες και να συγκεντρώνει το μέγιστο δυνατό επίπεδο νομιμοποίησης. γ) Διασφάλιση της διαφάνειας και της δημοσιότητας, ως αναγκαίων όρων για την αποτελεσματική λειτουργία της Δ.Δ., την αντιμετώπιση της διαφθοράς και τη συμμετοχικότητα στις διαδικασίες διαμόρφωσης των δημόσιων πολιτικών. δ) Μετάλλαξη της διοικητικής δομής σε έναν νέο «δημόσιο χώρο», δηλαδή χώρο συμμετοχής, διαβούλευσης, αποκέντρωσης αρμοδιοτήτων και δημοσιότητας, που εγγυάται, εκτός των άλλων, τον αποτελεσματικό θεσμικό και δημοκρατικό έλεγχο της δημόσιας δράσης. ε) Τήρηση της αρχής της αξιοκρατίας κατά τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται η ορθολογική και ισορροπημένη αναπαραγωγή του διοικητικού συστήματος. Το νομολογιακό κλίμα που διαμορφώνεται τελευταία, ιδίως στο Συμβούλιο της Επικρατείας, συμβάλει τα μέγιστα στην κατεύθυνση αυτή . στ) Προσανατολισμός της διοικητικής δράσης στο ουσιαστικό περιεχόμενο του κοινωνικού κράτους δικαίου και των αρχών που διέπουν την κοινωνική δημοκρατία . Η προϋπόθεση αυτή δεν εξαντλείται σε μια απλή (αμυντική) τήρηση των αρχών αυτών, η οποία είναι άλλωστε αυτονόητη στο πλαίσιο της νομιμότητας της διοικητικής δράσης. Καταλαμβάνει –και εδώ έγκειται η σημασία της- την υποχρέωση ενεργητικής επιδίωξης της πραγμάτωσης του ουσιαστικού τους περιεχομένου. Η σχετική αναφορά του Συντάγματος στο άρθρο 25 παρ. 1 Συντ. είναι εν προκειμένω χαρακτηριστική: «Τα δικαιώματα του ανθρώπου ως ατόμου και ως μέλους του κοινωνικού συνόλου και η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου τελούν υπό την εγγύηση του Κράτους. Όλα τα κρατικά όργανα υποχρεούνται να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκησή τους». Η συνταγματική αυτή διάταξη, η οποία κατευθύνει τη δράση των διοικητικών οργάνων, θεσπίζει νομική υποχρέωσή τους όχι απλά να μην παραβιάζουν τη σφαίρα ελευθερίας του ατόμου, απέχοντας από σχετικές δράσεις, αλλά, επιπλέον, να διαμορφώνουν, με θετικές ενέργειες, τους πραγματολογικούς και νομικούς όρους για την ουσιαστική και με ίσους όρους άσκηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων των πολιτών και την απόλαυση της ουσιαστικής ελευθερίας και ισότητας. ζ) Όλες οι ανωτέρω προϋποθέσεις συνοψίζονται και νοηματοδοτούνται στο πλαίσιο ενός νέου πολιτικού και θεσμικού πολιτισμού, στο επίκεντρο του οποίου βρίσκεται μια διαφορετική πρόσληψη των σχέσεων κράτους – κοινωνίας. Ο εκδημοκρατισμός της Δ.Δ. , με την ανάδειξή της σε δημόσιο χώρο, η συμμετοχή, κατά το δυνατόν, των διοικουμένων, η αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων στη βάση της αρχής της επικουρικότητας, η δημοσιότητα, η διαφάνεια, η ενδυνάμωση του ρόλου της Κοινωνίας των Πολιτών, η αξιοκρατία, αποτελούν τις κύριες συνισταμένες της νέας αυτής αντίληψης και τα συστατικά στοιχεία μιας ρηξικέλευθης μεταρρύθμισης. Ο νέος αυτός διοικητικός πολιτισμός, ο οποίος εμπνέεται σε ιδεολογικό και φιλοσοφικό επίπεδο, από το δυναμικό περιεχόμενο της Δημοκρατίας, αποτελεί το σημείο αφετηρίας για την κανονιστική και οργανωτική μεταρρύθμιση της Δ.Δ. 7. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ Η προσέγγιση της Δ.Δ. στο πλαίσιο του ευρύτερου θεσμικού και πολιτικού περιβάλλοντός της, παρέχει τη δυνατότητα για πληρέστερη κατανόηση κρίσιμων πτυχών της λειτουργίας της, οι οποίες δεν είναι πάντοτε ορατές δια γυμνού οφθαλμού. Κομβική σημασία αποκτά εν προκειμένω η διάσταση της νομιμοποίησης της διοικητικής δομής, η οποία είναι, στην κυριολεξία, «νομιμοποίηση εκ των αποτελεσμάτων». Η απώλεια της νομιμοποίησης αυτής πλήττει τη θεσμική αξιοπιστία του πολιτικού συστήματος και δοκιμάζει τα όρια αντοχών της σύγχρονης αντιπροσωπευτικής δημοκρατίας. Αποδεικνύεται, ωστόσο, ότι η τελευταία διαθέτει ικανότητα προσαρμογής και αναπτύσσει ανακλαστικές αναδράσεις απέναντι σε φαινόμενα κρίσης που διακυβεύουν την υπόστασή της. Ανακλαστικές αναδράσεις, οι οποίες είναι ικανές να υπερβούν τα διαφαινόμενα θεσμικά αδιέξοδα. Ο εκδημοκρατισμός της Δ.Δ., με την ανάδειξή της σε «δημόσιο χώρο» και η υιοθέτηση και εμπέδωση ενός νέου διοικητικού πολιτισμού, αποτελούν τις ιδεολογικές, φιλοσοφικές και αξιακές αφετηρίες για κάθε εγχείρημα εκσυγχρονισμού της διοικητικής δομής.   * Το κείμενο αποδίδει εισήγηση του συγγραφέα, που παρουσιάστηκε στο 3^ο Συνέδριο Δοικητικών Επιστημών, το οποίο συνδιοργανώθηκε από τα Τμήματα Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης του Πανεπιστημίου Αθηνών, Κοινωνιολογίας του Πανεπιστημίου Κρήτης, Πολιτικής Επιστήμης του Πανεπιστημίου Κρήτης και Διοίκησης Επιχειρήσεων του Πανεπιστημίου Αιγαίου, καθώς και το Ελληνικό Ινστιτούτο Διοικητικών Επιστημών τον Οκτώβριο του 2009 στο Ρέθυμνο, με γενική θεματική: «Διοίκηση και Δημοκρατία: Ποιότητα, Αποτελεσματικότητα, Νομιμοποίηση».